摘要：项目制供给需要考虑公共产品自身的属性特点，当软公共服务也开始用项目制的形式供给时，其可持续发展开始成为一个“真问题”。本文通过对鄂北 G 市一个“三留守”关爱服务项目的深度观察发现，政府主导下的项目化并未修复前一阶段公益服务项目形成的自组织生态，村民反而从全面参与项目过程变为被动地服从于项目安排，其身份角色从服务的享受者和供给者（志愿服务者）转变成适应项目“包装”需要的“表演者”。当政绩目标达成后，因无法创造“增量政绩”而不受政府重视，潜藏的可持续发展问题随即暴露，进而使项目走向衰亡。因此，供给断层仅是表征性难题，治理失效才是公共服务可持续发展的深层次危机。项目制并非天生“短命”，关键在于如何实现与基层社会治理的结构性融合。
关键词：项目制；公共服务；可持续发展；三留守
文章来源：《公共管理学报》2019年第2期
作者：余成龙，上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生；冷向明，华中师范大学公共管理学院副教授
（图片来源于网络）
一、研究问题
项目“运动”轰轰烈烈，但许多项目完结后公共产品供给难以持续，那些曾经的“亮点”大多走向衰亡。已有学者注意到项目制的可持续发展问题并将其归结为项目的“短命化”、 “后项目时期”的发展困境这些研究认为，项目制只关心项目本身但其又具有自我扩张效应，特定项目一旦完结（或政府基于短期利益主动撤离），村庄便失去了政府的支持与后续资金投入而走向消亡。这似乎存在一个“项目制悖论”，因为项目制本身就区别于科层制的常规供给，资源的输入具有不确定性和间断性特点。那么项目制的可持续发展是不是一个真问题？亦或是，什么属性的公共产品在项目制供给中对可持续发展有特别要求？
二、研究方法与分析框架
当以公共物品属性为依据对项目制进行分类可以发现，对于公共服务这类有长期性需求的公共产品而言，项目制的可持续发展问题是一个“真问题”，不仅重要甚至应当成为项目的核心议题。同时也意味着将硬公共产品项目制供给的方式直接移植到软公共服务的供给上，很可能使后者陷入可持续发展困境。本文的基本假设是：项目制供给需要考虑公共产品自身的属性特点，公共服务项目制并非天生短命，其可持续发展需要解决自身所面临的挑战。
本文主要资料来源案例来自湖北省北部 G 市（县级市）H 村一个由市妇联主导的农村“三留守”群体关爱服务项目。虽然本个案不能作为推论总体的依据，但从中提出的问题和背后隐含的结构性关系具有普遍性，可以引发对该问题的更多思考与探究。本研究进行了长期的资料收集过程。一是课题组对 H 村进行了持续多年的跟踪观察，参与了其中一些行动项目，与村民熟识，对当地情况非常了解。二是 2016 年 8 月笔者受湖北省妇联委托，作为特派调研员身份前往 H 村开展为期 29 天的驻村观察，调研过程相对顺利，且获得了一些内部资料。次年，笔者又赴 H 村进行回访，对一些关键事实进行了补充调研。在这一年多的时间里，还与部分村民加为微信好友并保持持续互动，甚至曾“潜伏”于该村活动联络微信群长达半年之久以关注项目动向。文章从“三留守”关爱行动项目的生命历程的介绍分析农村公共服务项目制供给的可持续发展困境即：供给断层、治理失效问题。
三、研究结论
通过对上述案例的分析，文章得出以下结论：项目制供给需要考虑公共产品自身的属性特点，而公共服务项目制可持续发展的关键在于能否实现与农村基层治理的结构性融合。政府必须摆正自己的角色，一方面需要建立长效的财政制度保证公共服务项目能够得到重视；另一方面必须思考群众到底需要什么样的软公共服务，这个问题如不清楚再多资源下去也变成浪费。应该将项目制嵌入到基层社会治理之中，将正面沟通与负面协调纳入项目实践探索的核心议题，要调动村民的积极性使他们真正参与到项目运作的全过程，而不是“等服务”或受役于项目。最终目的是实现项目制从外生性资源输入到内部有效治理的转变，这样公共服务项目制便能够真正成为实现农村基层社会善治与增进社会公益的长效治理机制。
