摘要：政府向社会组织购买服务是中国治理创新的重要导向。虽然有理念、政策和财政的支持，但公共服务外包仍然面临多重困境。本研究从国家治理结构的角度，通过对某社会组织承接公共服务过程的案例分析，探讨购买公共服务在基层社区产生困境的原因。在当前治理体系中，基层组织处于低治理权的结构位置，被动应对自上而下的多重任务。因此，作为最基层的单位，社区采取综合治理的方式调动资源拼凑应对。社会组织承接服务是专业化治理的运作逻辑，在落地实施的过程中与社区组织产生矛盾。两种治理逻辑的张力是购买公共服务产生困境的根本原因。同时本文还指出，低治理权及其产生的治理问题不仅限于基层购买公共服务，在其他领域的公共治理中也普遍存在。
关键词：购买公共服务 低治理权 综合性治理 专业性治理
文章来源：《社会学研究》2019年第1期。
作者：陈家建、赵阳，中山大学社会学与人类学学院
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一、研究问题
政府购买公共服务具有极其重大的意义，是社会治理体系的核心要素之一。但是，在实践层面，购买公共服务呈现多重问题。尤其是在最基层的社区，外包的公共服务直接面对居民，但由于内容有限、质量不高、社区组织和居民的评价低，成效并不理想。针对这一现象，文章从当前国家治理的角度将政府购买服务置于总体性的治理体系中进行考察，分析实践中的困境，以期拓宽研究视野。尝试回答的问题是，当前的治理体系在基层的基本特点是什么，以及基层治理结构对政府购买公共服务产生了怎样的影响。
二、研究方法与理论建构
笔者通过对 D 市 H 区的社区行政服务外包改革的案例分析来阐释本研究的基本判断。文章的研究案例始于 2006 年的 D市 H 区治理创新，具体措施是实行居站分设，社区两委和公共服务站分开运行。2014 年，H 区开始了更大程度的改革，用政府购买服务的方式，让社会组织承接公共服务。笔者从 2015 年开始对 H 区的治理创新进行了跟踪观察，对政府部门、社区组织、社会组织各方持续调研，较为深入地了解了其运作全过程。
作者根据对“治理权”的分析，得出在中国的政府层级体系中，治理权的分配自上而下明显降低。现实中的社区却延续了政府体系中的治理权层级分配逻辑，越是基层治理权越低，社区作为最基层的单位，其治理权最低。社区的“低治理权”在资源调配、任务设定、时间安排、检查考核各个方面都有体现。但公共服务外包是一种专业性治理，这与低治理权下的综合性治理产生不同层次的张力。故而作者从当前基层治理的结构与购买公共服务的特点出发，建立起基本的研究判断，形成了文章的命题：
S1: 当前的国家治理体系下，治理权纵向差异明显，越是基层的组织其治理权越低。
S2: 社区作为治理权最低的公共组织，大多采用综合性治理的机制，应对上级安排的多重任务。
S3: 社会组织承接公共服务具有专业性治理的特征，专业性治理与社区的综合性治理存在内在张力。
S4: 在当前的公共资源分配格局下，基层社区综合性治理与购买服务专业性治理之间的矛盾往往以社会组织放弃专业性作为妥协。
S5: 公共组织的治理权越低，综合性治理的压力越大，购买服务的专业性越难以保证。
在治理权相对较高的公共组织中，专业性治理相对容易得到保障。
S6: 在国家治理体系中，提高基层治理权，是维系公共服务专业性的根本途径。
三、研究结论和讨论
通过对案例分析，作者得出如下结论：基层组织的低治理权是专业化治理产生困境的根本原因。治理权极低的社区并没有自主空间让社会组织承担各种专业服务，社区更希望直接控制公共资源，保障综合治理能力。在面临任务压力时，社区会干预社会组织的运作，通过控制社会组织来提升社区应对压力的资源空间。街道政府也要求社会组织“融入”社区，以保障基层的治理绩效。而社会组织因为自身生存能力弱，一般会向街道、社区妥协，通过放弃专业性来获得地方认可。因此，问题的关键不在于基层政府、社区和社会组织的能力与理念，而在于基层治理的结构调整。本研究的解释逻辑对政府购买服务的成效差异提供了普遍性解释；同时，进一步拓展，也可以为地方政府的运行逻辑呈现一个观察角度。研究重点讨论的是纵向的层级差异，因为层级差异影响更普遍，也是当前基层问题的关键。由于篇幅所限，本文对于横向比较的组织类型差异只做了一些延伸分析。个案描述相对容易，但概念命题建构却极为困难，本文尝试形成逻辑性框架，但其学术潜力的充分发挥，还需要后续的研究进一步支撑。
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